Qui contrôle le budget contrôle l’État. Cette maxime, aussi ancienne que le parlementarisme moderne, résume l’enjeu fondamental de toute loi organique relative aux lois de finances. Au Bénin, la Loi organique relative aux lois de finances — communément désignée sous le sigle LOLF — constitue la norme supérieure organisant l’élaboration, le vote, l’exécution et le contrôle du budget de l’État.
L’histoire constitutionnelle financière du Bénin se déroule en deux actes distincts. Le premier est marqué par la LOLF de 1986, texte fondateur mais profondément ancré dans une idéologie révolue. Le second acte s’ouvre en 2013 avec l’adoption d’une nouvelle LOLF, texte de rupture qui transpose les directives du cadre harmonisé de l’Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) et consacre le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats.
Dix ans après cette réforme, un constat paradoxal s’impose : d’un côté, des indicateurs macroéconomiques globalement satisfaisants et une reconnaissance internationale de la rigueur budgétaire béninoise ; de l’autre, une mise en œuvre de la performance budgétaire qui demeure largement déclaratoire.
C’est ce paradoxe qui motive la présente analyse critique.
- De la LOLF de 1986 à celle de 2013 : rupture idéologique et modernisation normative
La première LOLF béninoise fut adoptée le 26 septembre 1986 par l’Assemblée nationale révolutionnaire, dans le contexte d’un régime d’inspiration marxiste-léniniste (TONI, E, 2021). Son mérite historique est incontestable : elle comble un vide juridique abyssal, la législation financière antérieure étant éparse et fondée en partie sur un texte colonial de 1912. Elle introduit une discipline budgétaire dans un pays où l’orthodoxie financière avait été gravement mise à mal.
Mais cette loi porte en elle les germes de son propre dépassement. Elle fait référence à des institutions dissoutes — l’Assemblée nationale révolutionnaire, le Comité permanent, le Parti de la Révolution populaire — et contient des dispositions devenues sans objet depuis le retour au multipartisme et l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990.
Plus fondamentalement, elle s’inscrit dans une logique de budget de moyens incompatible avec les exigences modernes de reddition de comptes et de gestion par la performance.
La loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 constitue une rupture normative majeure. Elle transpose les directives du cadre harmonisé de l’UEMOA, notamment la directive n° 06/2009 portant lois de finances, et introduit une série d’innovations institutionnelles significatives.
Premièrement, elle consacre le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats, en substituant au budget par chapitre, un budget par programmes. Chaque programme constitue désormais l’unité de vote et d’exécution budgétaires, articulé autour d’objectifs mesurables et d’indicateurs de performance.
Deuxièmement, elle introduit des outils de programmation pluriannuelle : le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuel (DPBEP), le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD), les Projets Annuels de Performance (PAP) et les Rapports Annuels de Performance (RAP). Ces instruments visent à ancrer la gestion publique dans une perspective de moyen terme et à permettre une évaluation systématique des politiques publiques.
Troisièmement, la LOLF de 2013 renforce le rôle du Parlement dans le contrôle budgétaire et enrichit les obligations de transparence et d’information mises à la charge du gouvernement.
- Les impensés et limites fondamentales de la réforme
Notre démarche n’est pas celle du procès à charge, mais celle de l’analyse critique pour identifier les imperfections de la réforme afin d’en tenir compte lors de l’actualisation du texte.
La force juridique du Budget-programme : Les budgets-programmes qui constituent le support matériel de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR), n’ont pas de valeur juridique opposable et demeurent de simples documents de travail pour les administrations et des annexes explicatives pour les parlementaires.
C’est une insuffisance majeure car la LOLF institue le programme comme une unité fondamentale de la gestion. Mais si les programmes ne sont pas juridiquement opposables, si les gestionnaires ne peuvent ni être sanctionnés pour non-atteinte des objectifs ni récompensés pour leur dépassement, alors la réforme reste à mi-chemin. Elle a changé le vocabulaire de la gestion publique sans en changer la substance.
La participation citoyenne : Une réforme des finances publiques qui n’implique pas les citoyens est une réforme incomplète. L’analyse standard de la LOLF béninoise ne consacre aucun développement à la question de la participation citoyenne au processus budgétaire. Une LOLF moderne n’est pas seulement une affaire de techniciens des finances publiques. Elle suppose une société civile capable de lire le budget, de le questionner, et d’en demander des comptes.
Or, la budgétisation participative — mécanisme par lequel les citoyens contribuent directement à la définition des priorités de dépenses — est quasi-inexistante au Bénin, tant au niveau central que local.
L’effectivité de la mise en œuvre de l’architecture conceptuelle de la chaîne de responsabilité : La LOLF a introduit une décomposition hiérarchique du budget en programmes → actions → activités. Cette architecture reproduit la logique des meilleures pratiques internationales.
Dans la pratique béninoise, la désignation des Responsables d’Action et d’Activité souffre d’une ambiguïté fondamentale : les critères de désignation ne sont pas toujours clairs, ni uniformes entre ministères. Si certains Ministères ont pu les désigner, il reste le défi de leur fonctionnement effectif.
Par ailleurs, la clarification des périmètres de responsabilité entre la chaîne programmatique (Responsable Programme, Responsable Action et Responsable Activité) et la chaîne administrative classique (Ministre, Secrétaire Général du Ministère, Directeurs) appelle à des arbitrages intelligibles.
En définitive, la LOLF béninoise de 2013 est une réforme ambitieuse et nécessaire. Elle a transformé le vocabulaire de la gestion publique, introduit des outils de programmation pluriannuelle, et permis au Bénin de s’aligner sur les meilleures pratiques de la zone UEMOA. Ces acquis sont réels et ne sauraient être sous-estimés. Mais l’analyse critique révèle un écart persistant entre l’ambition du texte et la réalité de son application. Les budgets-programmes sans force juridique, l’absence de participation citoyenne, la fonctionnalité effective de tous les maillons de la chaîne programmatique, etc : autant de chantiers qui restent ouverts